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巴別塔的警示

作者：亞當．勒柏 Adam LeBor

巴別塔（Tower of Babel）的故事經常被當做是因傲慢付出代價的寓言。興建者開始建築全世界最高的建築物，想要直抵天堂，以實質彰顯他們的偉大和野心。不料，後果極為不堪。

位於巴塞爾中央火車站廣場二號的國際清算銀行，並沒有直抵天堂，但是在其中工作的許多人相信他們具有近乎天授的使命。國際清算銀行現在七十三歲，已經演進為全世界最富有、最有影響力的時代錯置事物之一。蒙泰谷．諾曼的「和樂融融的俱樂部」有六十個成員。他們遍布全球，從哥倫比亞到菲律賓、冰島到聯合阿拉伯大公國，雖然開發中世界的成員仍然不多。國際清算銀行雇用約六百名員工、來自五十多個國家。數千名中央銀行家及其職員每年跑來參加銀行各式各樣的委員會和會議。

國際清算銀行的總部最早是由巴塞爾中央車站附近一棟旅館改裝而來，本來只打算暫居於此，
結果一直到1977年才搬走。（國際清算銀行提供）

自從二○○七年以來，持續不已的金融危機並沒有降低國際清算銀行資產的價值，也沒有絲毫傷損它的獲利和名聲。國際清算銀行的獲利來自它向各國央行提供諸如短期流動和融資、黃金掉期交易（swap）等服務，以及提供一系列投資機會和工具而收取費用和佣金。國際清算銀行是人人都想交好的商業夥伴。它的紀錄扎實、保守，它的信用評等極佳。至少在巴塞爾，整體而言，危機有利於生意。二○○九年三月為止的會計年度，國際清算銀行賺的免稅淨利是四億四千六百一十萬特別提款權（Special Drawing Rights）、約等於六億五千萬美元。它的總淨值估計幾近兩百億美元。到了二○一二年三月底，獲利將近加倍，達到十一億七千萬美元左右——幾乎是每個月一億美元——銀行總淨值也增加百分之四十，來到兩百八十億美元左右。對於一家只有一百四十名客戶、兩家分行（墨西哥市和香港）的金融機構而言，這是很了不起的成績。

國際貨幣基金一向不鼓勵大方地進行公共支出。即使在它一再公開警告，不要過度撙節之下，在國際清算銀行裡，亞爾瑪．沙赫特、蒙泰谷．諾曼和培．賈可布森的遺訓依然被奉為圭臬。銀行的經理人一再警告，提醒放貸浮濫和通貨膨脹的危險。撙節被認為是必要的藥劑，不論它的結果令人多麼不愉快。這套警告被很多人聽進去。

國際清算銀行的影響力非常深遠：它是世界最有效的軟實力工具之一。每個月兩次的央行總裁會議集合的中央銀行家，控制全世界五分之四以上的國內生產毛額。巴塞爾週末討論會打造有關全球金融危機的辯論，以及世界的回應策略。設置在國際清算銀行的各個委員會正在重新打造全球金融結構，以及協調監督管理政策。巴塞爾銀行監督委員會監督商業銀行的資本要求。《華盛頓郵報》專欄作家克連（Ezra Klein）寫說：它的工作「將打造全球金融的未來，延伸所及，也影響到全球經濟。」克連稱譽這個委員會是「年度最不出名、卻最重要的委員會」，指稱「它的行動可能罕於登上頭版新聞，可是在巴塞爾的工作攸關到創造更穩定的世界經濟」。「最不出名、卻最重要」肯定在國際清算銀行總部引來知情人士會心一笑。

國際清算銀行的年度報告被全世界各國政府和財政部視為必讀的讀物。負責撰寫及督導年報編纂的銀行貨幣及經濟部主管，是全世界讀者最多、最有影響力的財金及經濟分析師和評論員。國際清算銀行擁有一個全世界最大的、限閱的銀行資訊資料庫。它的主機電腦蒐集有關跨國金融流動的資料（包括境外居民資金的流入與流出）。各國政府對這些資訊極感興趣。九一一攻擊事件之後三個月，巴塞爾銀行監督委員會主辦一場會議，以協調中央銀行和監理機關防止恐怖份子資金的策略，並分享紀錄以防止恐怖份子的資金。

設在國際清算銀行之內的金融安定委員會很有可能成為全球金融體系的第四根支柱，與國際清算銀行、國際貨幣基金和世界銀行並列。金融安定委員會協調各國金融當局及監理機關。它的成員包括美國聯準會、歐洲央行、英格蘭銀行和中國、沙烏地阿拉伯、俄羅斯、日本和韓國的國家銀行。國際貨幣基金、世界銀行、歐洲委員會和國際清算銀行本身也都是金融安定委員會的成員；設在國際清算銀行的以下三個最強大的委員會，也都是金融安定委員會的成員：巴塞爾銀行監督委員會、全球金融制度委員會，以及處理支付、結算制度的委員會。作家麥特．泰比（Matt Taibbi）曾經留下膾炙人口的一句評語，形容巨型投資銀行高盛是「吸血的烏賊」（vampire squid）。國際清算銀行現在就是監理界的吸血烏賊，設置無數的委員會，它們又衍生出一堆小組委員會。有許多委員會由同一批中央銀行家和職員組成，每個委員會都提出一大堆報告，附在數不完的決議文和建議案在巴塞爾和各國央行之間反覆來往。

其他人主張，解決金融危機之道不在於國際清算銀行或其他地方成立更多的圈內人委員會和監理機關，而是更少、甚至根本不設它們。金融創新研究中心的安竺．希爾頓說：「金融業應該像個一般工業，有如自行車製造業。金融業應該受規範，以保護不得詐欺、要保障消費者，以及保護銀行的誠實，其他就不必了。聽起來這有點瘋狂，因為大家都說金融業很特殊。金融業之所以特殊只是因為透過這些機構流通的金錢數字極大，大到會拖垮社會。如果銀行規模小一點，如果它們業務單純一點，並且它們個別或群組而言不是系統的威脅，你就不必去管制它們。銀行可以買保險，制度會有保障。」

這種觀點讓巴塞爾嚇壞了。問題的核心在於國際清算銀行是個不透明、菁英主義、反民主的機構，跟不上二十一世紀的腳步。國際清算銀行應該在一九三○年代初期，即德國賠償方案垮台後就解散。不料它替猶太人大浩劫和納粹戰爭機器助紂為虐。它的職員，如湯瑪士．麥奇垂克和培．賈可布森，提供重要的經濟情報給納粹——而且盟國當局往往也都知情。國際清算銀行代表最偽善的資本主義。數百萬人死於戰爭之際，它卻維持交戰雙方財金管道暢通。

一九四五年之後，國際清算銀行及其結盟委員會打造了極大部分的戰後金融世界。國際清算銀行躲在幕後替歐洲統合主義計劃的財金面提供必要的金融機制、支援和技術知識。若非國際清算銀行，歐元不會存在。國際清算銀行催生了歐洲中央銀行；歐洲中央銀行即使控制十七個國家的貨幣政策，卻不必向歐洲議會或任何政府負責。國際清算銀行活過好幾十年，還像當初誕生時一樣——不透明、神秘，並且躲在法律豁免權的甲殼背後。這種保護固化了技術官僚的信念，以為一小撮、自行挑選的菁英可以不用向一般公民負責，就管理起全球金融。國際清算銀行的特權是今天已經消失的向威權低頭的時代——至少在已開發世界是如此——所遺留下來的東西。

國際清算銀行巴塞爾總部。　圖片來源：維基百科。
The building of Bank of International Settlements in Basel. Author: Wladyslaw Sojka

國際清算銀行一九九四年至二○○三年的總經理安竺．柯羅克特倒是撕開銀行一部分神秘面紗。當一九九六年至一九九七年爆發要求揭露瑞士銀行、掠奪黃金以及和納粹合作等等內情之風暴，國際清算銀行被捲了進去。柯羅克特打開銀行的戰時檔案。這是個明智的決定，對歷史學家和調查人員也是恩惠。威廉．懷特回憶說：「我們的觀點是，如果有人做了任何不當的事，那也是很久以前的事。因此我們沒有什麼好隱匿的。我們決定，唯一的解決之道就是完全透明。」國際清算銀行花了二十萬瑞士法郎購置特製電腦將已經塵封數十年的紀錄數位化和拍成縮影片，並且聘請專業歷史學者派特．克里門茲。〔柯羅克特也撥出時間接受作者訪談，花了許多時間談論國際清算銀行的戰時紀錄，收錄於作者一九九八年的書《希特勒的秘密銀行家：猶太人大浩劫期間瑞士中立的神話》（Hitler’s Secret Bankers: The Myth of Swiss Neutrality During the Holocaust）。〕國際清算銀行的檔案定有逾三十年才開放的規定，對歷史學家而言，它是個寶庫。

但是國際清算銀行對於它目前的治理就不是那麼開放。它的網站可以找到銀行的年度報告及其他文件，它也有推特帳號：@bis_org。二○一三年二月，它有一萬三千多個粉絲。國際清算銀行經常每天推文好幾次，連結到中央銀行家的演說，以及該行發表的研究和工作文件，因此持續保持銀行網站上有最新的文件。不過，這些訊息早已出現在公共領域。有關銀行內部運作的資訊，如總裁會議和特選的「經濟諮商委員會」的議程和主題、或是出席名單，以及國際清算銀行以它代管的他國央行之公共資金所進行的交易，絕不會上推特，至少在可預見的將來也不可能會出現。它還是堅持要保密。當作者向銀行的經濟顧問史帝芬．席西赫蒂問起銀行對總裁會議及國際清算銀行的活動高度保密時，他回答說：「銀行簽署保密協定，規定他們不能洩漏有關其客戶的資訊。國際清算銀行在執行其銀行業務時，在它的顧客關係上努力超越最佳表現。」

總裁會議之後通常不會舉行記者會或發布新聞稿，但是國際清算銀行多年來在召開年度大會和發表年度報告之後會舉行記者會。二○一一年的集會狀況可在網路上查看到，它是一場低調、甚至散漫的集會。總經理賈梅．卡魯阿納宣讀預先擬好的聲明。接下來他和席西赫蒂邀請到場的寥寥無幾的記者發問。全場有四個問題：三個和巴塞爾委員會的工作有關，另一個則涉及貨幣政策。席西赫蒂從頭到尾沒有發言。記者會在七十分鐘後結束。採訪記者是專家特派員。二○一二年沒有舉行記者會。採訪國際清算銀行的記者告訴銀行說，不用開記者會，因為銀行早早就發出年報、只是限定媒體要到某個時間點才能撰稿發表；銀行另外也安排了電話通聯會議。假如二○一二年它舉行記者會，普通記者一定會咬住更強烈的故事——會追問銀行的保密傳統、它的法律豁免權，以及它們對銀行未來的影響等等這類深刻的問題。

一九九一年，阿根廷破產，無力償付將近八百一十億美元的債務。阿根廷政府向債權人提議每一美元債務折價為三角五分償付——以前破產國家是以五角至六角償付。即使如此，到了二○一○年，已有百分之九十三的債權人接受這個方案。可是其他債權人堅持不讓，要求他們的六十億美元債務要以更高價格償付，還要加計利息。這群債權人主要有兩組人馬：一是義大利約六萬名投資人，他們之中有些人買阿根廷公債圖的是退休可以過個好日子；另一組是兩家投資基金——伊利奧特管理公司（Elliott Management）和它的附屬公司NML資本公司——所謂的「禿鷹基金」，它們追著破產國家、從次級市場買進許多公債。伊利奧特透過美國法院追訴阿根廷中央銀行。義大利的公債持有人則告到「國際投資爭議中心」（International Center for Investment Disputes）——世界銀行的一個附屬單位。這兩家基金和義大利投資人都告贏了幾個案子。

可是，阿根廷中央銀行把相當數量的準備金運到國際清算銀行，讓債權人碰不了它的錢。兩家基金向國際清算銀行提出告訴，使得各方注意到銀行享有極大特權的法律豁免權。兩家基金控告國際清算銀行允許阿根廷中央銀行把它的四百八十億美元外匯準備金的百分之八十幾存放在巴塞爾（大多數中央銀行存放的外匯準備金都少於此一比例）。國際清算銀行的新聞室主任麗莎．魏克思（Lisa Weekes）二○一二年十二月不肯回答作者就阿根廷準備金提出的詳盡問題，但是她請我參考她在二○一一年七月刊登在《華爾街日報》上的一篇投書。

魏克思在那封信中證實阿根廷中央銀行在國際清算銀行有個戶頭。國際清算銀行引用保密協定、不肯透露阿根廷中央銀行存款的確實數字，只說約四百億美元的數字「太誇大」。這封信提到瑞士最高法院「瑞士聯邦法院」（Swiss Federal Tribunal）駁回兩家基金的行動，支持國際清算銀行的豁免權，表示「接受中央銀行的存款是國際清算銀行任務的一部分，使它能夠履行規章訂定功能，做為各國中央銀行的國際清算中心。」魏克思寫說，國際清算銀行就和其他國際組織一樣，「受到豁免權保障，允許它以公共利益執行作業。」

然而，阿根廷公債持有人顯然對「公共利益」的定義另有一番見解。國際貨幣基金西半球部（Western Hemisphere Department）前任主管克勞狄歐．魯瑟（Claudio Loser）寫說：阿根廷央行在國際清算銀行的存款「明顯有背銀行標準。國際清算銀行有嚴重的利益衝突：它在一個國家存戶的利益和其他許多人的利益之間玩弄手法。」二○一二年十二月，瑞士聯邦理事會（Swiss Federal Council）、即瑞士聯邦政府確認，兩家基金不能扣押阿根廷存放在國際清算銀行裡的任何存款。理事會裁定，國際清算銀行並沒有濫用它和瑞士聯邦理事會之間一九八七年簽字的總部協定有關豁免權的規定；這份協定是國際清算銀行法律地位和豁免權的依據。

至少，到目前為止，國際清算銀行似乎贏了有關阿根廷準備金的官司。但是大問題並沒有解決。假如其他國家利用國際清算銀行躲避債權人追訴，會是什麼狀況？某位國際清算銀行前任職員說：「阿根廷對銀行構成一個大問題。政府把錢存在國際清算銀行，是因為它是存錢的好地方，還是因為存款享有豁免權、國際清算銀行不會被起訴及強迫交出存款？」不過國際清算銀行也有過協助歸還被劫掠金錢的紀錄。奈及利亞獨裁者桑尼．阿巴加（Sani Abacha）一九九八年去世後，奈及利亞當局追討被劫掠並存放在瑞士銀行裡的數億美元。二○○四年，瑞士當局下令瑞士各銀行將總計約五億美元的錢過戶到奈及利亞在國際清算銀行裡的一個戶頭，然後再轉移到奈及利亞中央銀行去。

阿根廷準備金和奈及利亞掠奪資產這兩個案子凸顯出國際清算銀行的豁免權可以是兩面刃：它既可以庇護一個國家逃債，又可以在歸還掠奪資產這種外交上敏感的交易做出正面表現。馬爾孔．奈特說：「主要是與主權國家中央銀行來往的一個機構，它的金融交易應有完全豁免權、不受國家法律體系管轄，有如國際貨幣基金和世界銀行一般，這是非常重要的一點。」這位國際清算銀行前任總經理說，每一個和國際清算銀行來往的國家應該要簽署單一、類似國際貨幣基金要求的協定，它可以提供國際清算銀行與該國居民一切財務交易豁免權，以及一個正式的國際機構運作所必須的其他豁免權，譬如其職員在旅行中的豁免權。

金恩說：國際清算銀行「絕對沒有成為庇護所」。

非常重要的是，未來的主權債務問題不會導致主權負債人陷入因一小撮債權人不肯接受重整而被敲詐的地位。國際清算銀行在這一辯論並沒有與眾不同。這是涉及我們如何處理主權債務重整的更大型的辯論。像禿鷹基金這樣的債權人能夠買下主權債務，然後取得一個地位，讓自己得到比其他債權人更有利的結果嗎？未來，主權債應該搭配「集體行動條款」發行，以防止這一類干擾行為，它要符合合法的遊戲規則。國際清算銀行與國際貨幣基金或其他國際組織無異，具有某一程度的法律豁免權。

國際清算銀行認為它應該受到嚴密保障代表一個最核心的矛盾：它一方面正在打造全球金融監理的未來，並極力鼓吹良好的治理，可是它本身的事務卻結實地躲在厚厚的法律豁免權和保障的背後。

出處：遠流出版《央行的央行：國際清算銀行秘史》

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